Партнерство G20 – Африка: повторение пройденного или обновление? (к итогам саммита G20 в Гамбурге)
26-27 мая 2017 г. в курортном городе Таормина на острове Сицилия (Италия) состоялся очередной саммит «большой семерки». Едва минул месяц и в Гамбурге (ФРГ) 7-8 июля заседали лидеры «большой двадцатки». Проблемы развития Африки давно заняли достаточно прочное место в повестке дня этих форумов, объединяющих крупнейших игроков мировой политики. Лидеры африканских стран традиционно приглашаются на эти встречи. На саммите в Таормине присутствовали лидеры 5 африканских государств: Кении, Нигера, Нигерии, Туниса, Эфиопии, а также действующий председатель Африканского союза – президент Гвинеи А. Конде. В Гамбурге Африканский континент представляли президенты ЮАР Дж. Зума (член G20), Гвинеи А. Конде и Сенегала М. Салль – в качестве председателя руководящего комитета программы «Новое партнерство для Африки» (НЕПАД).
Саммит G7 был почти целиком посвящен поискам компромиссов и сглаживанию углов с новым президентом США Д. Трампом. Подводя итоги встречи, руководительница неправительственной организации «One» Ф. Редер, специализирующаяся на анализе саммитов «семерки», заявила, что никогда ее участники не собирались так близко от берегов Африки и не были так далеки от насущных забот континента.
В Гамбурге, напротив, Африка оказалась в фокусе внимания, к чему стремилась ФРГ, страна-председатель G20 в 2017 г. Более того, она особо обозначила свою цель обновить подходы к проблемам Африки, признав, что предшествующие инициативы оказались неэффективными: схемы партнерства по моделям «доноры-бенефециарии» себя изжили. А. Меркель выразила опасения, что охватившие Африку разочарования в сотрудничестве с Западом, вынудят «некоторых людей идти искать надежду в другом месте».
Саммит утвердил специальное приложение к Гамбургской декларации, озаглавленное «Партнерство G20 – Африка». Его «опорными столпами» декларируются:
− содействие инклюзивному экономическому росту и занятости;
− развитие качественной инфраструктуры, в первую очередь энергетики;
− учреждение «Пакта с Африкой» (Compact with Africa) в целях расширения частных инвестиций и частного предпринимательства.
Формирование пакта предстает ключевым компонентом «Партнерства G20 – Африка». Его проект был задуман и разработан в кабинетах соответствующих немецких ведомств и одобрен на совещании министров финансов и управляющих центральных банков стран-участниц G20. Основной целью пакта провозглашено создание благоприятных условий для частных инвесторов как на макроэкономическом уровне, так и на уровне ведения бизнеса. Предполагается создание «глобального пула частных инвестиционных ресурсов» с участием международных финансовых институтов (в т. ч. Всемирного банка, Международного валютного фонда), пенсионных фондов, фондов страхования жизни, других частных и суверенных фондов. Объем этих фондов, по некоторым подсчетам, к 2020 г. достигнет 100 трлн долл., из которых 50 млрд долл. ежегодно могут быть инвестированы в инфраструктурные проекты в Африке. Вместе с тем и сами африканские страны должны иметь программу мобилизации и развития национального частного инвестиционного потенциала.
Участниками инвестиционных пактов на индивидуальной основе могут быть страны-участницы G20, африканские государства, различные инвестиционные фонды и компании. На настоящий момент 7 африканских стран – Гана, Кот д’Ивуар, Марокко, Руанда, Сенегал, Тунис и Эфиопия – заявили о заинтересованности заключить инвестиционные пакты и встретили благожелательные ответы. Немецкие деловые круги наращивают свои позиции в обостряющейся конкурентной борьбе за африканские рынки. В настоящее время в африканских странах действуют 800 немецких компаний с числом занятых 200 тыс. чел. и объемом инвестиций 9,7 млрд евро (4,2 млрд – в 2002 г.). А. Меркель заявила о предоставлении дополнительной помощи в объеме 300 млн евро. По объему помощи развитию ФРГ входит отныне в число редких западных стран, достигших показателя 0,7% ВВП (у Франции 0,38%).
Проект «Пакта с Африкой» встретил широкое одобрение в официальных кругах африканских стран и международном бизнес-сообществе. Отмечается его качественное отличие от многих предыдущих инициатив о партнерстве с Африкой, а таковых только за последние несколько лет было принято более 100. Его называют «План Меркель для Африки», призванного сыграть столь же важную роль, как и «План Маршалла» для Европы в 1940-х гг.
Между тем аналитики указывают на уязвимость и проблематичность его осуществления. Среди пробелов:
− отсутствие указаний на ответственность G20 в области поддержания предсказуемости на товарных и инвестиционных рынках, а также адаптации существующей системы глобального управления к новым реалиям в мировой экономике;
− ориентированность на узкий круг «успешных» африканских стран;
− гипертрофия роли частного капитала в африканских условиях, явное забегание вперед в стремлении подменить государственный капитал частным;
− угрозы возрастания политической и финансово-экономической обусловленности притока внешних ресурсов;
− предоставление широких привилегий иностранным инвесторам;
− расширение уступок в сфере миграционной политики, борьбы с террористическими угрозами (милитаризация антитеррористического западного содействия).
В этой связи встает закономерный вопрос: а не ждет ли «Пакт с Африкой» и «Партнерство G20 – Африка» та же судьба, которая постигла «План действий G8 по Африке», принятый в 2004 г. на саммите в Кананаскисе (Канада, 2004 г.), и заявление «Африка», одобренное на саммите G8 в Гленглисе (Великобритания, 2005 г.) под давлением Т. Блэра, широко разрекламировавшего свой проект «Африка – наш общий интерес»?
Миграция и терроризм: смена масштабов и интересов
Проблемы миграции не теряют своей остроты для Африки. Потоки мигрантов в развитые страны увеличиваются. Они все шире принимают нелегальный характер, идут в обход установленных порядков миграционного регулирования.
В кратких пассажах на эту тему, содержащихся в заключительных декларациях саммита «семерки» в Таормине и саммита «двадцатки» в Гамбурге, упор сделан на усиление охраны государственных границ и системы обеспечения внутренней безопасности. В Гамбургской декларации содержатся предложения развивать инструменты институционально-структурирующего характера. Предлагается ускорить в рамках ООН процесс разработки «Глобального пакта по беженцам, безопасной, упорядоченной и легальной миграции». Однако у западных стран, видимо, нет единых позиций по миграционной проблеме, кроме одной: укреплять административно-бюрократические и военно-полицейские структуры контроля и безопасности. Но можно ли на этом пути решить миграционные проблемы, которые, как вынуждены были напомнить участникам встречи африканские лидеры, являются следствием бедности, климатических изменений, демографического прессинга и разрастания террористической угрозы.
Террористические угрозы вызывают растущую озабоченность африканских правящих элит. Они не без оснований опасаются, что игиловские вожаки после поражений в Ираке и Сирии передислоцируют часть своих отрядов в африканские страны, в частности в сахаро-сахельскую зону.
Приглашенные на G7 и G20 африканские лидеры вновь предложили расширить антитеррористического взаимодействие с развитыми странами. По окончании одного из рабочих заседаний президент Нигера М. Иссуфу заявил: «Борьба против терроризма в странах Сахеля и бассейна озера Чад требует срочных мер, необходимо заглушить ливийский котел». И в Таормине, и в Гамбурге были приняты отдельные заявления лидеров G7 и G20 о борьбе против терроризма и насильственного экстремизма. В них просматривается стремление западных стран, исходя из уроков, извлеченных из терактов, совершенных в 2013-2017 гг. во Франции, Бельгии, Германии, Великобритании, усилить акцент на создании эффективных внутренних антитеррористических военно-полицейских и судебно-следственных структур в целях обеспечения безопасности собственных граждан и сохранения национальной сплоченности на основе европейских национальных ценностей. Что касается участия в антитеррористической борьбе на международном уровне, то его масштабы и содержание должны теснее подгоняться геополитическими амбициями и собственными военно-техническими и торгово-экономическими интересами.
При этом западные партнеры намерены и впредь жестко отстаивать западную систему ценностей, продвигать либерально-демократические права и свободы, противостоять авторитаризму и диктатуре. Осуществляемая перемена в акцентах и антитеррористической концепции западных стран чревата сужением их вовлеченности в противодействие экстремизму.
В целом антитеррористическое заявление саммита G20 оказалось в большей степени созвучно с африканскими позициями. В нем содержится требование, чтобы «все антитеррористические меры предпринимались с соблюдением Устава ООН и требованиями международного правопорядка». Подчеркивается также, что противодействие терроризму должно быть направлено на устранение благоприятствующих ему условий. В документе декларируется, что «решающее значение имеет утверждение политической и религиозной терпимости, содействие экономическому развитию и социальной сплоченности, решение вооруженных конфликтов».
Африка, таким образом, оказывается перед лицом противоречивой позиции развитых стран по проблемам противодействия терроризму. С одной стороны, они хотят видеть Африку действенным партнером в противостоянии с терроризмом, а с другой – стремятся использовать угрозу терроризма как инструмент усиления своего влияния на континенте.
Климатическая петля затягивается
Провал попыток лидеров G7 и G20 уговорить президента Д. Трампа воздержаться от выхода из Парижского соглашения по климату, подписанного 197 странами и вступившем в силу 4 ноября 2016 г., вызвал болезненную негативную реакцию в Африке. С отказом США от достигнутого в результате длительных переговоров на Парижской конференции в декабре 2015 г. сложного компромисса действенность соглашения становится проблематичной (на США приходится 14% мировых выбросов парниковых газов, на каждого американца – 16 т в год против 7,2 т на жителя Китая).
Несмотря на то, что на Африканский континент приходится около 4% мирового объема выбросов парниковых газов, он наиболее уязвим перед лицом климатических угроз. По данным Африканского банка развития, из 10 стран мира, наиболее подверженных климатическим угрозам, 7 находятся в Африке: Нигерия, Сьерра-Леоне, Чад, Южный Судан, ЦАР, Эритрея, Эфиопия. За 1995-2015 гг. в Африке случилось 136 эпизодов засухи, в т. ч. только в странах Восточной Африки – 77. Между тем, известно, что сельское хозяйство, где занято 65% самодеятельного населения континента, на 90% зависит от количества осадков. Потепление грозит наводнениями прибрежных густо населенных пространств, расширением популяций переносчиков эпидемических заболеваний (к примеру, малярийных комаров). Африка не может противостоять этим угрозам самостоятельно и нуждается в широкой поддержке со стороны мирового сообщества. По подсчетам Программы развития ООН, расходы на адаптацию к новым климатическим условиям могут достигнуть в 2030 г. 3% объема ВВП континента.
Участники обоих саммитов, в т. ч. страны ЕС, Россия, Китай, заявили, что они принимают к сведению решение США выйти из Парижского договора, но сами твердо намерены его соблюдать. В декларациях саммитов подчеркивается, что даже при возникших разногласиях развитые страны осознают «важность помощи развивающимся странам в этой области».
К выводам
Конкретные итоги саммитов G7 и G20 для Африки представляются весьма скромными. Как и всегда заключительные документы полны заверений и обещаний, но не содержат надежных гарантий Всемирного банка, чтобы добиться в ближайшие годы от развитых стран восполнения сохраняемого дефицита бюджета, планов инфраструктурного строительства в объеме 50 млрд долл., создания до 2022 г. 1,1 млн рабочих мест для молодежи и приобретения рабочих специальностей 5 млн молодых людей в ближайшие 5 лет (на континенте сегодня насчитывается 350 млн человек в возрасте от 15 до 24 лет).
Вместе с тем, состоявшиеся на этих влиятельных международных площадках дискуссии подтверждают, что Африка занимает достаточно прочное место в их повестке дня, продолжает оставаться в центре международной жизни. В этой связи в Таорминской декларации лидеры «семерки» провозглашают: «Безопасность, стабильность и устойчивое развитие Африки является нашим важнейшим приоритетом».
Однако утверждение позиций континента в мировой политике и экономике происходит в обстановке бурных и глубоких перемен, потрясающих основы существующего мирового порядка, сложившиеся за предыдущие десятилетия мировой экономической системы. Традиционные игроки международной жизни – страны Запада теряют доминирующие позиции, страны Юга динамично наращивают свой вес и влияние. Это проявляется и в ослаблении роли «семерки», перетекании многих ее функций и полномочий в «двадцатку». Динамично утверждается международная субъектность стран Африки, возрастают их возможности отстаивать свои интересы и позиции на уровне институтов глобального управления. В то же время континент вновь становится ареной острой международной конкурентной борьбы за демографические, природные и экологические ресурсы. В последние два десятилетия в Африке существенно расширилось политическое и экономическое присутствие Китая, Индии, других стран БРИКС, а также Турции, Ирана, Южной Кореи. Тем не менее, западные партнеры Африки сохраняют многие решающие рычаги влияния, но вынуждены все чаще и чаще считаться с интересами и мнением африканских государств.
Корендясов Е.Н.,
к.э.н., заведующий Центром изучения российско-африканских отношений
и внешней политики стран Африки
Шарова А.Ю.,
к.э.н., с.н.с. Центра глобальных и стратегических исследований
Института Африки РАН